Regime de metas de inflação

I - Apresentação

O regime de metas de inflação foi introduzido no Brasil em um momento crítico da política econômica. Em 1999, após quatro anos e seis meses, encerrou-se a ancoragem nominal com base no câmbio. Esta, que havia sido imprescindível para o controle da inflação, por meio da mudança de preços relativos, provocada pela ampliação da concorrência dos bens importados, mostrou-se inadequada para o enfrentamento de crises financeiras globais. A fuga de capitais motivada pelo temor de uma desvalorização abrupta da taxa de câmbio, provocou enorme estrago no balanço de pagamentos do País, sobretudo em 1997 (crise asiática) e em 1998 (crise russa).

Com o objetivo de manter um ambiente econômico estável, necessário para a atração e a realização de novos investimentos e, por conseguinte, para o crescimento da economia, as autoridades econômicas decidiram acatar a sugestão do Fundo Monetário Internacional (FMI) e puseram em prática uma nova sistemática de controle da inflação. Por pressuposto, o regime de metas deve ser capaz de coordenar as expectativas dos agentes, amparado na credibilidade das ações do Banco Central. Aparentemente simples, a idéia consiste no estabelecimento de um valor como meta para a inflação, com base em um índice de preços, que deve ser incessantemente perseguida pela política monetária. Ou seja, os instrumentos de política monetária voltam-se para esse fim.

Portanto, haveria natural convergência das expectativas futuras dos agentes econômicos à meta estabelecida,! uma vez que a principal autoridade monetária do País (Banco Central) se valeria da taxa de juros para alcançar esse objetivo, mesmo que isso possa representar algum sacrifício para a produção, o emprego e as vendas.

Desse modo, a taxa de juros torna-se variável endógena ao controle da inflação, implicando numa relação unidirecional de causalidade. Em períodos de repique inflacionário, em que ocorre influência da inflação presente nas expectativas futuras, a elevação da taxa de juros é o canal para frear a propagação/contaminação dos preços futuros pelo presente. Ao provocar contenção da demanda agregada por intermédio do aumento dos juros, a autoridade monetária espera que o encadeamento se dissipe, garantindo a convergência das expectativas do mercado em direção à meta.

II – Características do regime brasileiro

O sistema de metas de inflação foi criado pelo Decreto do Bacen 3.088, de 21 de junho de 1999. Nele se estabelece que a meta deve ser representada por variações anuais de índice de preços de ampla divulgação, escolhido pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), mediante proposta do Ministro da Fazenda . Além disso, destaca também que tanto as metas quanto os respectivos intervalos de tolerância devem ser fixados pelo CMN, mediante proposta do Ministro da Fazenda. Ao Banco Central do Brasil compete executar a política monetária necessária para o cumprimento das metas fixadas.

Segundo compreensão das autoridades monetárias, firmada no Decreto, considera-se cumprida a meta quando a variação acumulada do índice de preços adotado (IPCA), relativa ao período de janeiro a dezembro de cada ano calendário, estiver na faixa do seu respectivo intervalo de tolerância. Ocorrendo o não cumprimento da meta, o Presidente do Bacen está obrigado a divulgar as razões do fracasso do sistema, por meio de carta aberta ao Ministro de Estado da Fazenda, que deverá conter a descrição detalhada das causas do descumprimento; as providências para assegurar o retorno da inflação aos limites estabelecidos; e o prazo no qual se espera que as providências produzam efeito.

O Conselho Monetário Nacional se reúne todo ano ao final do mês de junho para revisar e alterar, se julgar necessário, a meta do ano subseqüente a reunião e, também, determinar a meta para o ano posterior ao subseqüente.

Claramente o regime de metas foi vitorioso ao evitar que a inflação voltasse à carga logo após a desvalorização do real em 1999. De modo surpreendente, a meta foi alcançada no ano de sua introdução (1999) e perfeitamente exitosa em 2000 (ver quadro abaixo). A partir de 2001, no entanto, com o estabelecimento de metas mais rigorosas, numa clara tentativa das autoridades monetárias de convergir a inflação brasileira para um padrão próximo ao dos países desenvolvidos, o regime mostrou as suas fragilidades.

Entre 2001 e 2003, não houve o cumprimento da meta original. Foram propostas alterações da meta em 2003 e 2004 e, mesmo assim, só se pode considerá-la cumprida se for levada em consideração à margem de tolerância.

Essa situação despertou a critica de vários analistas que passaram a demonstrar que a inflação no Brasil apresenta um componente de inércia residual, provocada principalmente pela indexação dos preços monitorados e dos contratos salariais. Conforme podemos observar no gráfico abaixo, os preços monitorados representam 1/3 do IPCA. Como esses preços são regidos por contratos que espelham a inflação passada (indexação), não há, segundo os analistas, como evitar a transmissão da inflação passada sobre os preços futuros e tampouco combatê-los por meio do aumento da taxa de juros.

Por isso, ao tornar obsessiva a intenção de perseguir o centro da meta (índice cheio) e não se utilizar dos limites de tolerância como determina o próprio decreto que instituiu a sistemática de metas de inflação, o Copom e o governo impõem sacrifícios desnecessários, já que são obrigados a elevar fortemente os juros para compensar, através da queda dos preços livres, a tendência de alta dos monitorados. Outros países que usam o regime de metas não consideram os índices cheios, mas suas próprias medidas para o núcleo.

III – Porque o Federal Reserve (FED) não adota um regime de metas explícito?

Diversos foram os países que adotaram o regime de metas como forma de coordenar as expectativas inflacionarias . Curiosamente, no entanto, os Bancos Centrais dos Estados Unidos (FED), da zona do euro e do Japão não o adotaram, conduzindo a política monetária de forma discricionária, não pretendendo atingir uma meta de inflação previamente informada.

Esse fato motiva a seguinte pergunta: porque o Banco Central americano, por exemplo, evita o regime de metas?

Há muito acontece um debate significativo nos EUA a respeito da conveniência da adoção de um regime de metas de inflação pelo Fed. Para a literatura que dá suporte ao inflation target, entre os pontos que definem a condução da política monetária com base num regime de metas está, em primeiro lugar, o reconhecimento explícito, por parte da autoridade monetária, que uma inflação baixa e estável deve ser seu principal objetivo de longo prazo, o que o FED faz.

Aliás, dentro dessa visão, esse é o único objetivo de longo prazo de fato possível de ser alcançado pela política monetária. Ao comprometer-se em seguir uma determinada meta, estaria sendo criado um suposto circulo virtuoso entre a política da autoridade monetária, as expectativas de mercado e a inflação efetiva.

Para os que ainda não estão plenamente convencidos, o argumento é simples: não há evidências concretas de que a inflação relativamente mais baixa experimentada pelos países que até agora adotaram sistema de metas possa ser atribuída, exatamente, ao sistema de metas.

Independentemente das posições reinantes, a adoção direta do regime de metas de inflação implicaria modificação nas atribuições legais conferidas ao Federal Reserve, que precisaria ser submetida ao Congresso. É exatamente nessa mudança que talvez resida a dúvida do FED e do Conselho Federal de Mercado Aberto (FOMC) em adotar o sistema de metas.

Ao Banco Central americano cabe, por lei, perseguir não só a estabilidade de preços, mas também o máximo nível de emprego. É o que se denomina de dual mandate. Aos apelos dos interessados, o FED tem esclarecido que, ao garantir a estabilidade de preços, estará dando sua melhor contribuição para que seja alcançado o maior nível de emprego de longo prazo.

IV – Pontos polêmicos

A utilização eficaz da taxa de juros para coordenar as expectativas inflacionárias dos agentes é tanto maior quanto mais rápida se der esta convergência. Segundo alguns especialistas, no entanto, o problema é que em situações de choque adversos (por exemplo, elevação do preço do petróleo) esse instrumento é pouco eficaz, promovendo retrações desnecessárias do produto e da renda. Como salienta Cardin (2004, p.1): “Uma elevação dos juros reduz o ritmo de crescimento dos preços porque sufoca a demanda de mercado. Assim, a eficácia antiinflacionária da política de juros depende diretamente de sua capacidade de reduzir a demanda agregada, contraindo a atividade produtiva e aumentando o desemprego.” E mais a frente afirma (Op. cit, p.1): “A política de juros é impotente para reverter est! e choque de custos. O que ela busca é deter a propagação desse choque pela economia, impedindo o resto dos agentes econômicos de reagir à redução de sua renda real.”

Dentro desse aspecto, surge a observação sobre o efeito colateral provocado pelos juros. A elevação da taxa tende a atrair capitais externos para a economia, especialmente aqueles de curto prazo. O ingresso desse fluxo de capitais valoriza a moeda nacional que, mesmo sendo compensada por um incremento de produtividade, acaba prejudicando a balança comercial do país. Com isso, caminha-se rapidamente para um aumento da vulnerabilidade externa.

Há ainda dois outros pontos polêmicos que merecem atenção. Primeiro, o estabelecimento do alvo para a inflação no longo prazo e segundo a que velocidade deve-se convergir para ele.

Segundo análise de Giambiagi (2005), há, em relação ao primeiro ponto, quem defenda que a inflação brasileira deve ser similar a dos países desenvolvidos e, no outro extremo, quem declare que o Brasil não tem por que ter uma inflação menor do que 5%. A respeito do segundo ponto, nota que há aqueles que defendem uma política monetária apertada, em absoluta consonância com a meta firmada pelo Copom, ou seja de 4,5% de 2006 e caminhar rumo a 4% em 2007 ou 2008. Já de acordo com outras visões alternativas, o país deveria “mirar” de fato uma meta de 4% ou até mesmo inferior a isso, mas não necessariamente no horizonte dos próximos dois anos.

V- A contribuição do CIESP: sugestões para o aperfeiçoamento do regime brasileiro de metas de inflação

No próximo dia 23/06, o Conselho Monetário Nacional se reunirá para revisar a meta de 2006 e estabelecer a meta de 2007. É um ótima oportunidade para que se tragam algumas reflexões sobre o regime atual e que se apresentem proposições que permitam o seu aperfeiçoamento.

Ainda não é a hora de suprimir o regime de metas de inflação no Brasil. A história inflacionária do País demanda mecanismo(s) que não percam de vista a evolução dos preços, mas que devem considerar também outros aspectos. Nesse sentido, propõe-se, em razão das condições econômicas atuais e do clamor pela retomada do crescimento, o aperfeiçoamento do sistema de metas, sugerindo que incorpore as seguintes alterações:

¨ A consideração de uma medida do produto e/ou do emprego como parâmetro adicional para a orientação do uso da taxa de juros no controle da inflação. Vale lembrar o caso do estatuto do Banco Central americano que estabelece que a política monetária deve objetivar o pleno emprego, a estabilidade dos preços e modicidade das taxas de juros de longo prazo. Acreditamos que ch! egou a hora de se utilizar o sistema de metas de maneira mais inteligente para que o País não perca a oportunidade histórica de retomar o seu crescimento em bases sustentáveis;

¨ A fixação de meta em períodos bienais ou trienais, com o acompanhamento por período de 12 meses, distinto do ano calendário. Se eram necessários, logo após o rompimento da âncora cambial, a fixação da meta e o seu acompanhamento no estrito período do ano calendário, passado seis anos, parece pouco criativa (e desnecessária) ! a manutenção da mesma sistemática. Além disso, ao considerar a inflação para o ano calendário, a memória de eventuais choques de oferta é carregada ao longo de todo o ano e força ainda mais para cima o choque de juros.

¨ A discussão cuidadosa sobre a utilização do IPCA como parâmetro para fixação da meta. Considerando-se, como vimos, que os preços monitorados representam cerca de 1/3 do índice e que esses são imunes à elevação da taxa de juros, entende-se que há necessidade de expurgo da influência desses preços, com a redistribuição dos pesos para os preços livres.

¨ A criação de medidas compensatórias para os setores agrícola, industrial e de serviços que apresentassem estabilidade do nível preços. Embora bem mais complexa, já que envolveria o uso de índices de preços setoriais, essa medida evitaria que o aumento da taxa de juros penalizasse igualmente todos os segmentos, como ocorre hoje em dia. Introduzir-se-ia uma espécie de si! stema de política de rendas que evitaria que todos fossem tratados como vilão da inflação. O uso de medidas de desoneração tributária (já prevista na LDO de 2006, sempre que a arrecadação superar o teto estabelecido) ou vantagens no âmbito cambial serviriam para compensar aqueles setores que, excetuando-se situações de choque de custos adversos, apresentassem comportamento regular de seus preços.

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